Hoge urgentie voor verbeteren duurzaam prestatiemodel

Onlangs is, een jaar nadat de Nationale prestatieafspraken zijn gemaakt, een actualisatie gepubliceerd. De noodzaak hiervoor was al snel duidelijk omdat de economische omstandigheden ten opzichte van de optimistische aannames drastisch waren gewijzigd. Dat geldt met name voor de gestegen rente en in mindere mate ook voor de hogere bouwkosten.  De reikwijdte van de actualisatie is beperkt tot een analyse van de financiële haalbaarheid van de prestatieafspraken. De afspraken zelf zijn nagenoeg niet veranderd. Het persbericht van het ministerie stelde centraal dat er voldoende financiële ruimte is om de komende jaren de bouwproductie te verdubbelen. Er is echter meer aan de hand.

Geen duurzaam prestatiemodel

De belangrijkste conclusie van de financiële actualisatie van de Nationale prestatieafspraken is dat woningcorporaties geen duurzaam prestatiemodel hebben. Die conclusie kan niet beter geformuleerd worden dan via een citaat uit de toelichtende rapportage van het ministerie: “Corporaties hebben nu vanuit financieel oogpunt geen duurzaam bedrijfsmodel en zullen bovendien bij het naderen van de financiële grenzen al eerder in de tijd hun investeringen temporiseren.” (Ministerie van BZK, p. 3). De onderbouwing van deze conclusie is gebaseerd op de analyse dat woningcorporaties de verbeteruitgaven, incl. uitgaven voor verduurzaming, niet kunnen bekostigen met de operationele kasstroom.

De operationele kasstroom van de gemiddelde woningcorporatie schiet tekort waardoor er extra geleend moet worden. De extra rentelasten die daarvan het gevolg zijn, verslechteren vervolgens de operationele kasstroom. Zo ontstaat een vicieuze neerwaartse spiraal. Als rond 2030 gemiddeld genomen de financiële grenzen zijn bereikt, kan de leningportefeuille niet meer groeien. Dan is er geen ruimte meer om de woningvoorraad uit te breiden. Maar erger dan dat, er is geen financiële ruimte om met extra leningen de verbeteruitgaven te doen. Dat terwijl de opgave om de woningvoorraad te verduurzamen doorloopt tot 2050.

Te weinig urgentie bij het miniserie voor oplossen probleem

Dat er geen duurzaam prestatiemodel is, is geen nieuw inzicht. Al eerder hebben publicaties van Finance Ideas aandacht gevraagd voor deze problematiek. Het DrieCompartimentenModel geeft een conceptueel kader om inzicht te krijgen waarvoor een woningcorporatie extra leningen aantrekt. Is dat alleen voor de uitbreiding van de woningvoorraad? Of ook voor de exploitatie en transformatie van de bestaande woningvoorraad? Als dat laatste structureel het geval is, is er niet sprake van een duurzaam prestatiemodel. Uit Corporaties in beeld 2021, de jaarlijkse analyse van de jaarverslagen van de honderd grootste woningcorporaties, bleek dat bij veel woningcorporaties de verbeteruitgaven hoger zijn dan de operationele kasstroom. Deze woningcorporaties zijn genoodzaakt extra te lenen om de verbeteruitgaven te kunnen doen.

De duidelijke erkenning van het ministerie dat er geen duurzaam prestatiemodel is, is een belangrijke mijlpaal. Problematisch is dan wel weer dat de urgentie om het probleem op te lossen lijkt te ontbreken. De verkenning naar de beleidsopties om het prestatiemodel meer duurzaam te maken, komt pas aan de orde bij de herijking van de Nationale prestatieafspraken, die nu gepland is voor 2024. De kans is groot dat vervolgens de feitelijke beleidsmaatregelen worden doorgeschoven naar een volgend kabinet en mogelijk pas in 2026 tot uitvoering leiden.

Gas geven en remmen: een ingewikkelde spagaat

Ondertussen bevinden woningcorporaties zich in een ingewikkelde spagaat. Op basis van de Nationale prestatieafspraken moet het investeringsniveau fors omhoog. De nieuwbouw moet verdubbelen. Meer uitgaven voor woningverbetering en verdere verduurzaming van de woningvoorraad zijn eveneens nodig. Echter, hoe meer een woningcorporatie investeert, des te eerder komen de financiële grenzen in zicht. Het is gas geven, en tegelijkertijd voorbereidingen treffen om te gaan remmen.  Prioriteit ligt nu bij het gas geven. Zoals in de brief van de minister aan de Tweede Kamer is aangegeven, moeten de prestatieafspraken van woningcorporaties met de gemeenten eind 2023 in overeenstemming zijn met de Nationale prestatieafspraken en de regionale woondeals. De nakoming van de afspraken wordt gemonitord. Tegelijkertijd zijn er ook veel praktische belemmeringen waardoor de ambities vermoedelijk maar ten dele uitgevoerd kunnen worden. Dat neemt niet weg dat de noodzaak om in de toekomst te moeten remmen ook al snel in beeld komt.

Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw gaat begin 2024 bij de woningcorporaties een tienjaars-kasstroomprognose opvragen. Het gaat om de periode 2024 – 2033. Dan zal bij menig woningcorporatie blijken dat in deze periode de financiële grenzen bereikt worden en dat drastische beleidsaanpassingen nodig zijn. Als er pas in 2026 aan woningcorporaties comfort wordt geboden met beleidsaanpassingen die nodig zijn voor een meer duurzaam prestatiemodel, zal er al snel een gedragsreactie ontstaan om prioriteit te geven aan de financiële continuïteit. Daarmee verschuiven de financiële grenzen steeds naar de toekomst ten koste van de gewenste prestaties.

Projectsteun ‘revisited’ voor solidariteit tussen regio’s

Er zijn grote verschillen tussen woningcorporaties en tussen woningmarktregio’s wat betreft de verhouding van de maatschappelijke opgaven ten opzichte van de financiële middelen. In de financiële actualisatie van de Nationale prestatieafspraken wordt dit ook onderkend. Er zijn drie regio’s waar de haalbaarheid van de opgaven tot en met 2030 lager is dan 80%. Voor slechts zeven regio’s is de haalbaarheid van de opgaven meer dan 100%. De actualisatie benadrukt sterk de noodzaak van onderlinge solidariteit en stelt de inzet van projectsteun in het vooruitzicht. De mogelijkheid van projectsteun is geregeld via de Woningwet en is een toegestane vorm van staatssteun aan woningcorporaties. Omdat de projectsteun bekostigd wordt met een projectheffing bij woningcorporaties, impliceert projectsteun herverdeling van financiële middelen tussen woningcorporaties: steun van ‘rijk’ naar ‘arm’.

Projectsteun kent een zwaar beladen verleden. Al in 1999 is er een College Sluitend Stelsel ingesteld dat op projectsteun was gebaseerd, maar daar is niets van terecht gekomen. Daarna hebben we in 2008 de bijzondere projectsteun gehad voor de wijkenaanpak van minister Vogelaar. De heffing die daarvoor werd ingesteld, ontmoette veel verzet van de betalende woningcorporaties. Enkele jaren later kwam deze projectsteun aan een voortijdig einde. Opnieuw dus een poging. In het coalitieakkoord was de projectsteun al aangekondigd. Het voornemen is om de projectsteun in te zetten om de solidariteit tussen regio’s vorm te geven. Het is er niet gemakkelijker op geworden om een projectheffing in te voeren terwijl tegelijkertijd de conclusie is dat woningcorporaties geen duurzaam prestatiemodel hebben.

Kanttekeningen bij de nieuwe berekeningen

In het licht van de herijking die volgend jaar plaatsvindt, is de financiële doorrekening van de Nationale prestatieafspraken minder van belang. Op korte termijn is er voldoende leningsruimte en in welk jaar precies de financiële grenzen worden bereikt, blijft met de volatiliteit van de financieel-economische omstandigheden ongewis. De nieuwe berekeningen laten een iets groter tekort zien, van € 3,3 miljard naar € 5,1 miljard op een totaal van € 86 miljard aan opgaven. Dat de stijging van het tekort beperkt is gebleven komt door verschillende oorzaken. Het effect van de gestegen rente is voor een belangrijk deel gecompenseerd door de komende jaren een hogere huurstijging in te rekenen. Dit is mogelijk omdat de huurstijging is gekoppeld aan de CAO-loonstijging. Verder is de disconteringsvoet, die vorig jaar opliep naar 7,25%, nu verlaagd naar 6,0%. Dit leidt tot een hogere beleidswaarde ten opzichte van vorig jaar. Een belangrijk gevolg is dat voor veel woningcorporaties niet meer de LTV, maar de ICR de eerst knellende financiële ratio wordt.

Het verloop van de ICR is erg afhankelijk van de hoogte van de rentestand. Vorig jaar was met een veel te lage rentestand gerekend. Het is opmerkelijk dat ook nu weer optimisme de boventoon voert. De actualisatie is gebaseerd op de verwachting dat de rente voor woningcorporaties gaat dalen van 3,43% in 2023 naar 2,41% in 2026. De kapitaalmarkt daarentegen verwacht voor de komende jaren geen daling van de rente (de zogenaamde ‘forward rate’). Er is wel een ‘integraal hoog rentescenario’ doorgerekend, waarbij de rente vanaf 2027 stijgt. De uitkomsten van dit scenario worden echter verstoord door de aanname dat de CAO-loonstijging in 2024 uitkomt op 10,44%. Dat is 4,5%-punt hoger dan in het basisscenario. De veel hogere huurstijging die dan in 2025 zou volgen, levert dan weer veel compensatie op voor de rente die in dit scenario daarna gaat stijgen. Niemand weet hoe het de komende jaren gaat lopen, maar het is prettiger meevallers te hebben dan tegenvallers.

Tot slot

De financiële actualisatie laten een gemengd beeld zien. De positieve kant van de medaille is dat ondanks de gestegen rente de prestatieafspraken financieel bezien grotendeels uitgevoerd kunnen worden. De negatieve kant van de medaille is dat woningcorporaties geen duurzaam prestatiemodel hebben. De gewenste forse stijging van de investeringen is maar een beperkte periode vol te houden. Deze donkere wolk werpt al relatief snel zijn schaduw vooruit. Het is daarom van het grootste belang om zo snel mogelijk het prestatiemodel te verbeteren. Het lijkt er nu op dat daarop nog jaren gewacht zou moeten worden. Dat is onverantwoord vanwege de gedragsreacties die anders op de schaduw van de donkere wolk volgen.