Onderzoek: Rijksondersteuning gebiedsontwikkeling

Grootschalige gebiedslocaties dienen een belangrijke bijdrage te leveren aan de vermindering van het grote woningtekort en om de woningzoekenden een woning te bieden. In opdracht van de Landelijke Versnellingstafel Woningbouw verkennen Johan Conijn, Thomas Heijdendael de beschikbaarheid van het kapitaal voor de grondexploitatie bij grootschalige gebiedslocaties.

Conclusie: actieve participatie Rijk in een publiek-private samenwerking

Voortvarende ontwikkeling van de grootschalige NOVEX-locaties vereist actieve participatie van het Rijk in een publiek-private samenwerking, zoals een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM). Dat het Rijk daarbij kapitaal inbrengt, is noodzakelijk daar waar gebiedsontwikkelaars en gemeenten over onvoldoende kapitaal beschikken om de omvangrijke woningbouwambitie te kunnen realiseren. Bovendien geeft participatie van het Rijk duidelijkheid en vertrouwen aan gebiedsontwikkelaars, waardoor zij ook meer kapitaal kunnen inbrengen. Dit is de belangrijkste conclusie uit het rapport ‘Rijksondersteuning gebiedsontwikkeling’.

Grootschalige gebiedslocaties oplossing voor woningopgave

Grootschalige gebiedslocaties dienen eraan bij te dragen dat de omvangrijke woningbouw de komende jaren gerealiseerd kan worden. Het gaat met name om de 17 NOVEX-woningbouwlocaties waarin 45 plangebieden zijn aangewezen. Op deze locaties zijn tot 2040 in totaal 600.000 woningen voorzien, waarvan 300.000 tot en met 2030. Woningbouw realiseren op grootschalige gebieden is een langdurig proces met een groot kapitaalbeslag.

Gebiedsontwikkeling vergt inzet van publiek kapitaal

Doordat gebiedsontwikkeling een langdurig proces is en de omstandigheden tijdens de ontwikkeling sterk kunnen veranderen, is gebiedsontwikkeling risicovol en vergt het een lange adem. Grootschalige gebiedsontwikkeling vergt flankerende publieke investeringen voor onder meer infrastructuur, water en natuur en energievoorziening. Deze investeringen kunnen niet of slechts in beperkte mate worden gedekt via de grondexploitatie van de gebiedsontwikkeling.

Gebiedsontwikkelingen hebben daardoor vaak een tekort dat uit publieke middelen gedekt moet worden. Dat het ‘rendabele’ deel van de gebiedsontwikkeling ook inzet van kapitaal vergt, krijgt onvoldoende aandacht. Deze gebiedsontwikkelingen kennen een financiële ‘badkuip’ met een groot kapitaalsbeslag. Het structurele kapitaalbeslag van de gebiedsontwikkeling van de 17 NOVEX-gebieden tezamen hebben we indicatief op circa € 12 miljard berekend. De beschikbaarheid van dit benodigde kapitaal kan een knelpunt vormen bij de realisatie van grootschalige gebiedsontwikkelingen.

Benodigd kapitaal ontbreekt

Van oudsher waren vooral gemeenten de verschaffers van publiek kapitaal voor de ontwikkeling van woningbouwlocaties. De afgelopen jaren is actief grondbeleid bij gemeenten eerder uitzondering dan regel geworden. Gemeenten hebben daardoor aanmerkelijk minder grondposities. Bij veel grootschalige gebiedslocaties hebben markpartijen al grondposities verworven. Er is echter maar een beperkt aantal grote gebiedsontwikkelaars actief in Nederland.

Deze grote gebiedsontwikkelaars beschikken over kapitaal, maar de omvang daarvan is volstrekt onvoldoende voor de grote kapitaalbehoefte van alle gewenste grootschalige gebiedslocaties. Dat leidt er ook toe dat ze niet op alle locaties, waar ze posities hebben, daadwerkelijk tijdig de gebiedsontwikkeling kunnen oppakken. Daarvoor ontbreekt het benodigde kapitaal.

De rol van het Rijk

Naast de gemeente en de gebiedsontwikkelaar is er een derde kapitaalverschaffer nodig: het Rijk. Zonder de actieve participatie van het Rijk komen veel grootschalige gebiedslocaties niet tijdig van de grond.  Uit de gesprekken met grote gebiedsontwikkelaars is gebleken dat zij deze analyse delen. Zij zijn van mening dat het Rijk een belangrijke rol kan vervullen bij de realisatie van grootschalige gebiedsontwikkelingen. Niet alleen door de locaties aan te wijzen, maar ook door ‘aan tafel’ te zitten en daarmee betrokkenheid en commitment te tonen.

Zichtbare aanwezigheid van het Rijk geeft de gebiedsontwikkelaars vertrouwen en vermindert de onzekerheid over de koers. De meerwaarde van het Rijk ten opzichte van de gemeente verschilt. Het zijn vooral de kleinere en middelgrote gemeenten die relatief weinig expertise en ervaring met gebiedsontwikkeling hebben. Ook zijn deze gemeenten minder actief met grondbeleid geweest en zijn de financiële mogelijkheden beperkter. Voor deze gemeenten is een actieve rol van het Rijk van groot belang.

Praktische uitvoering van kapitaalverschaffing door het Rijk

Zo kan het Rijk op verschillende manieren financieel in een GEM participeren. Van belang is dat het Rijk meedeelt in het risico en kapitaal verschaft. Dat gaat ook gepaard met een vorm van zeggenschap. In een GEM zou het Rijk samen met de gemeente bijvoorbeeld 50% van de zeggenschap hebben en de gebiedsontwikkelaar(s) de andere 50%.Er ontstaat een grotere hefboom als de GEM met overheidsgarantie leningen kan aantrekken. Daarmee worden ook de rentelasten verminderd. Om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen, kan de GEM een risicopremie afdragen aan de garanderende overheid.

Ontwikkeling grootschalige gebiedsontwikkelingen is nationaal belang

De voortvarende ontwikkeling van de grootschalige gebiedsontwikkelingen is een zwaarwegend, nationaal belang. Zonder financiële participatie van het Rijk zijn die ontwikkelingen niet verzekerd. Op basis daarvan kan gekozen worden voor een beleidsdeelneming in een GEM. De hier beschreven invulling van de rol van het Rijk is niet voor alle locaties vereist. Er is per locatie maatwerk nodig, rekening houdend met de specifieke omstandigheden. Dit vereist een verdere uitwerking van verschillende, effectieve publiek-private constructies als uitvoeringsmodel voor de NOVEX-opgave. Mede op basis daarvan kan worden bezien waar en hoe het Rijk als actieve deelnemer kan participeren.