Daling omvang sociale huursector naar 25,7%

Samenvatting

Door de uitvoering van het nationale woningbouwprogramma neemt het aandeel van de sociale huursector verder af naar 25,7% in 2030. Dat terwijl er ook de doelstelling is dat elke gemeente in haar woningvoorraad over minimaal 30% sociale huurwoningen dient te beschikken. Het laat de inconsistentie tussen beleidsdoelstellingen zien. De mogelijkheden om deze doelstellingen met elkaar in overeenstemming te brengen zijn beperkt.

Inleiding

De gewenste omvang van de sociale huursector is weer een belangrijke hoeksteen van het rijksbeleid geworden. Dit komt het meest duidelijk naar voren in de Nationale woon- en bouwagenda (2022, p24). In deze agenda staat dat in iedere gemeente de omvang van de sociale huursector minimaal 30% van de woningvoorraad dient te zijn. In het onlangs gepubliceerde concept Wet inzake versterking regie volkshuisvesting (Regiewet volkshuisvesting) is deze doelstelling herhaald. In veel gemeenten is het aandeel op dit moment (veel) lager dan 30%. Al eerder is geconstateerd dat het lastig – zo niet onmogelijk – is om deze doelstelling voor alle gemeenten te realiseren (Baggerman, 2022).

In dit artikel staat de ontwikkeling van het aandeel van de sociale huurwoningen in de totale woningvoorraad centraal. Zowel in het afgelopen decennium als in de komende jaren tot en met 2030. Het artikel bestaat uit drie delen. In de eerste plaats een nadere analyse van de definitie voor sociale huurwoningen die in de Regiewet volkshuisvesting is voorgesteld. Vervolgens wordt op basis van deze definitie een overzicht geven van de omvang van de sociale woningvoorraad vanaf 2012. Daarbij komt ook aan de orde door welke factoren het aandeel van de sociale huursector in de woningvoorraad is gedaald. Tot slot geeft het artikel een prognose van de omvang van de sociale huursector op basis van het nationale woningbouwprogramma voor de periode 2022 – 2030.

Achtergrond

In Nederland is het onderscheid tussen sociale huur en gereguleerde huur niet zo duidelijk. Er is sprake van een zekere slordigheid in het woordgebruik, waardoor beide begrippen aan elkaar gelijk worden gesteld. Alsof het voldoende is dat de huurwoning een huur heeft lager dan de liberalisatiegrens, en daarmee gereguleerd is, om van een sociale huurwoningen te kunnen spreken. In vergelijking met het buitenland is dat een ongebruikelijke benadering. In het buitenland zijn er verschillende criteria waaraan een huurwoning moet voldoen wil de woning het predicaat sociaal krijgen. De wenselijkheid om tot een meer passende definiëring te komen kwam de afgelopen jaren naar voren bij de nieuwbouw. Nieuwe sociale huurwoningen werden in de volksmond als ‘nep sociale huur’ gekwalificeerd, omdat de woningen door commerciële verhuurders in de verhuur werden genomen.^[1] Deze woningen werden niet altijd toegewezen aan de doelgroepen voor sociale huur en na een korte periode mogelijkerwijs verhuurd voor een huurprijs boven de liberalisatiegrens. De noodzaak om een meer passende definiëring van sociale huur toe te passen, werd vergroot toen het Rijk de doelstelling formuleerde dat in elke gemeente minimaal 30% van de woningvoorraad uit sociale huur zou moeten bestaan.

Definitie in de Regiewet volkshuisvesting

In het onlangs gepubliceerde concept Regiewet volkshuisvesting is de definiëring voor sociale huur opgenomen.^[2] Bij de definiëring van sociale huur maakt de Regiewet volkshuisvesting zowel onderscheid tussen nieuwbouw en bestaande bouw, als ook onderscheid tussen woningcorporaties en andere verhuurders.

Als woningcorporaties nieuwbouw realiseren die valt onder de diensten van algemeen economisch belang (DAEB) en daarmee een aanvangshuur heeft niet hoger dan de maximale huurgrens voor de huurtoeslag (€ 808,06 per maand, prijspeil 2023)^[3], beschouwt de Regiewet volkshuisvesting deze nieuwe huurwoningen als sociale huurwoningen. Bij nieuwbouw door andere verhuurders hanteert de Regiewet volkshuisvesting volgende voorwaarden voor een sociale huurwoning:

• De aanvangshuur is niet hoger dan de maximale huurgrens voor de huurtoeslag.
• Bij aanvang worden de woningen verhuurd aan een huishouden met een inkomen onder de DAEB-inkomensgrens.
• Er is sprake van een langdurige instandhoudingstermijn, de termijn dat aan de eerste twee voorwaarden wordt voldaan, van in principe 25 jaar.

Voor de bestaande voorraad van woningcorporaties sluit de omschrijving van sociale huur aan bij die voor de nieuwbouw. De bestaande woningen van een woningcorporatie die behoren tot de DAEB-portefeuilles van de woningcorporaties, zijn sociale huurwoningen. De Regiewet volkshuisvesting is minder duidelijk als het gaat om de vraag onder welke voorwaarden de huurwoningen van andere verhuurders sociale huurwoningen zijn. In de eerste plaats is er sprake van een kan-bepaling. Andere verhuurders kunnen ervoor kiezen om aan de voorwaarden voor een sociale huurwoning te voldoen. Ze hebben dus de vrijheid om de gereguleerde huurwoningen niet onder het regime van de ‘sociale huur’ te brengen. Als de andere verhuurder ervoor kiest om dat wel te doen, gelden de volgende voorwaarden:

• De woning dient te worden verhuurd met een aanvangshuur niet hoger dan de maximale huurgrens voor de huurtoeslag.
• De woning dient aan de doelgroep te worden toegewezen via de gemeentelijke huisvestingsverordening.

Wat deze laatste voorwaarde betreft is van belang dat de Regiewet volkshuisvesting ook verandering beoogt aan te brengen in de Huisvestingswet. Alle gemeenten worden verplicht om een huisvestingsverordening te hebben met een verplichte urgentieregeling met van rijkswege vastgelegde urgentiecategorieën. Voorts zal voor elke gemeente de verplichting gaan gelden om een evenredig deel van de urgenten toe te wijzen in de vrijkomende sociale huurwoningen.

De balans opgemaakt

De definiëring zoals voorgesteld in de Regiewet volkshuisvesting is niet bevredigend en draait om de hete brij heen. Zijn gereguleerde huurwoningen van andere verhuurders nu wel of niet sociale huurwoningen? En onder welke voorwaarden? Deze onduidelijkheid is mede het gevolg van het feit dat er in de Memorie van Toelichting weliswaar geschreven wordt over de definiëring van sociale huur, maar dat er in feite geen definitie is gegeven. Er zijn alleen voorwaarden geformuleerd waaraan de huurwoningen van woningcorporaties en andere verhuurders moeten voldoen om als sociale huurwoningen te worden beschouwd. Een meer logische benadering zou zijn geweest om eerst de definitie vast te stellen en vervolgens te bepalen welke woningen aan de eisen van de definitie voldoen.

Voor een definitie voor sociale huur is veel inspiratie te putten uit wetenschappelijke literatuur waarin bezien is hoe in verschillende West-Europese landen de definitie van sociale huur luidt. Toegepast op de Nederlandse situatie is op basis van deze wetenschappelijke literatuur de definitie voor sociale huur:

“Sociale huur is sociale huur alleen als het:

• onderdeel van een sociaal stelsel vormt;
• huisvesting voor de lange termijn betreft;
• bestemd is voor de lagere-inkomensgroepen;
• een distributiesysteem kent voor de toewijzing van de woonruimte;
• gepaard gaat met enige vorm van (impliciete) subsidiëring;
• een huurprijs heeft lager dan de liberalisatiegrens;
• een exploitatie-overschot bestemt voor de volkshuisvesting.”

De rol van de DAEB-portefeuilles

Met deze definitie als uitgangspunt kan vervolgens worden bezien welke woningen sociale huurwoningen zijn. Dat zijn in de Nederlandse situatie alleen de huurwoningen van woningcorporaties die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang (de DAEB portefeuilles).^[4] Deze huurwoningen voldoen aan bovenstaande criteria. Voor de huurwoningen van woningcorporaties die niet tot de diensten van algemeen economisch belang behoren (de niet-DAEB portefeuilles) is dat niet het geval. Voor deze niet-DAEB woningen is geen staatssteun beschikbaar in de vorm van geborgde leningen en is de huur veelal boven de liberalisatiegrens. En voor zover dat niet het geval is, valt het te verwachten dat bij bewonersmutatie de huur wordt verhoogd tot boven de liberalisatiegrens, dan wel dat de woning wordt verkocht. De gereguleerde huurwoningen van de andere verhuurders voldoen evenmin aan de criteria. Deze huurwoningen maken geen onderdeel van een sociaal stelsel, ontvangen geen vorm van (impliciete) subsidiering (in casu staatssteun, zoals bij de DAEB-woningen van woningcorporaties wel het geval is) en de exploitatie-overschotten zijn niet bestemd voor de volkshuisvesting. Overigens is het aannemelijk dat de voorwaarden, die in de Regiewet volkshuisvesting zijn geformuleerd, in de praktijk leiden dat (nagenoeg) alle andere verhuurders er waarschijnlijk niet voor kiezen om de woningen als sociale huurwoningen te verhuren. Onder meer de verplichting om in dat geval urgenten te huisvesten zal daartoe leiden.

Tot slot, de consequentie dat de niet-DAEB huurwoningen van woningcorporaties en de huurwoningen van andere verhuurders geen sociale huurwoningen zijn, laat onverlet dat deze woningen een belangrijke functie vervullen op de woningmarkt. Voor zo lang deze huurwoningen een huur hebben lager dan de liberalisatiegrens dragen ze bij aan de betaalbare huurwoningvoorraad voor lagere inkomensgroepen. En als de huur verhoogd wordt tot boven de liberalisatiegrens en de huurwoningen tot het middensegment behoren, voorzien ze in de behoefte van huishoudens met een middeninkomen.

Omvang sociale huursector daalt

Uit voorafgaande wordt duidelijk dat sociale huurwoningen alleen de woningen zijn die behoren tot de DAEB portefeuilles van woningcorporaties. Uitgaande van deze conclusie geeft figuur 1 een overzicht van het verloop van het aantal sociale huurwoningen in procenten van de totale woningvoorraad.

Figuur 1. Omvang sociale huursector, in procenten van de totale woningvoorraad, 2012 – 2022.

^{Bron: Autoriteit woningcorporaties, eigen bewerking.}

Uit de figuur blijkt dat het aandeel van de sociale huurwoningen vanaf 2012 voortdurend is gedaald. Primo 2012 was het aandeel 30,0%; primo 2022 is het aandeel uitgekomen op 27,0%. De daling van het aandeel impliceert dat de groei van het aantal sociale huurwoningen achter is gebleven bij de groei van de totale woningvoorraad.

In de periode 2012 – 2022 is de totale woningvoorraad met 8,9% gegroeid; het aantal sociale huurwoningen is daarentegen met 2,0% gekrompen.

Een belangrijke oorzaak voor de krimp is de splitsing van de woningportefeuilles van woningcorporaties in een DAEB-tak en een niet-DAEB tak. In figuur 1 is het effect op de omvang van de sociale huursector weergegeven. Vόόr 2018 was het aantal geliberaliseerde huurwoningen van woningcorporaties beperkt. Vanaf 2018 is  er sprake van een scheiding tussen de DAEB woningen en de niet-DAEB woningen. Bij deze scheiding hadden woningcorporaties de mogelijkheid om gereguleerde huurwoningen toe te voegen aan de niet-DAEB portefeuilles. Hierdoor werd de omvang van de niet-DAEB portefeuilles verdubbeld. Op dit moment hebben de niet-DAEB woningen een aandeel van 1,6% in de totale woningvoorraad. Deze huurwoningen krijgen geen staatssteun meer en dienen in principe commercieel te worden verhuurd. Zoals in het voorafgaande is uiteengezet behoren deze niet-DAEB woningen daarom niet tot de sociale huursector.

Lage conversiegraad

Een andere oorzaak voor de krimp van het aandeel sociale huurwoningen is dat in de periode 2012 -2022 de nieuwbouw van sociale huurwoningen, mede door de verhuurderheffing, relatief laag was. De nieuwbouw kon nog maar net de verkoop van sloop van sociale huurwoningen compenseren. De conversiegraad van de nieuwbouw – de mate waarin de nieuwbouw van sociale huurwoningen leidt tot een toename van de voorraad sociale huurwoningen – geeft inzicht in de relatieve omvang van de nieuwbouw ten opzichte van de verkoop en sloop van sociale huurwoningen.

Figuur 2. De conversiegraad van de nieuwbouw sociale huurwoningen, 2017 – 2021.

^{Bron: dVi’s 2017 – 2021, eigen bewerking.}

Figuur 2 laat zien dat de conversiegraad de afgelopen jaren flink fluctueerde. In 2017 was de conversiegraad –8,0%. Deze negatieve uitkomst houdt in dat de nieuwbouw in dat jaar niet heeft voorkomen dat de sociale huurwoningvoorraad kromp, vooral als gevolg van verkoop en sloop.^[5] Daarna is de conversiegraad gestegen. In 2021 bedroeg de conversiegraad 21%. Dat impliceert dat van elke 100 nieuwe sociale huurwoningen de netto toevoeging aan de voorraad 21 woningen was. De verklaring voor de stijging van de conversiegraad is dat de nieuwbouw in de periode 2017 – 2021 is toegenomen en de verkoop van sociale huurwoningen, exclusief de onderlinge transacties tussen woningcorporaties, is gedaald. Gemiddeld over de periode 2017 – 2021 was de conversiegraad slechts 15,9%.

Toekomstige omvang sociale huursector

Een prognose van de omvang van de sociale huursector kan worden gemaakt op basis van het nationale woningbouwprogramma. Het Programma woningbouw voorziet in de bouw van 900.000 woningen in de periode 2022 – 2030. Hiervan dienen woningcorporaties 300.000 huurwoningen voor hun rekening te nemen, 250.000 sociale huurwoningen en 50.000 middeldure huurwoningen. Deze middeldure huurwoningen maken op basis van de definitie van sociale huurwoning geen onderdeel uit van de sociale huurwoningvoorraad. Behalve de nieuwbouw is ook de verkoop en sloop van sociale huurwoningen van belang. Bij de doorrekening van de Nationale prestatieafspraken tussen het ministerie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Aedes is verondersteld dat er in de periode 2022 – 2030 in totaal 87.000 sociale woningen worden gesloopt en dat er 63.000 sociale huurwoningen worden verkocht (ABF en Ortec Finance, 2022). Dit impliceert dat de netto toevoeging van de voorraad sociale huurwoningen uitkomt op 100.000 en er sprake is van een conversiegraad van 40%.

Ten opzichte van de startpositie primo 2022, waarin het aantal sociale huurwoningen 2,17 miljoen was, is op basis van deze verwachtingen ultimo 2030 sprake van een cumulatieve groei van het aantal sociale huurwoningen met 4,6%.

De groei van de totale woningvoorraad verandert niet door de verkoop van sociale huurwoningen, of door andere transacties tussen de segmenten van de woningmarkt. De totale nieuwbouw minus de totale sloop van woningen levert de toename van de woningvoorraad op. Als het nationale woningbouwprogramma wordt gerealiseerd, is de totale nieuwbouw 900.000 woningen in de periode 2022 – 2030. De raming voor de omvang van de sloop is ontleend aan een recente woningmarktverkenning (ABF, 2022, p13). Deze verkenning houdt rekening met in totaal 113.600 gesloopte woningen in de periode 2022 – 2030. Op basis van deze aanname groeit de totale woningvoorraad met 9,8%. De groeivoet van het aantal sociale huurwoningen (4,6%) ligt lager dan de groeivoet van het totaal aantal woningen (9,8%). Het gevolg hiervan is dat het aandeel van de sociale huurwoningen in de totale woningvoorraad verder daalt. Het verloop van dit aandeel is in figuur 3 weergegeven. Primo 2022 is het aandeel van de sociale huursector 27,0%. Vervolgens daalt het elk jaar en komt primo 2031 uit op een niveau van 25,7%.

Figuur 3. Omvang sociale huursector, in procenten van de totale woningvoorraad, 2022 – 2031.

De daling van het aandeel van de sociale huursector is mede het resultaat van de verkoop en de sloop van sociale huurwoningen. Zoals in het voorafgaande is weergegeven, is 60% van de nieuwbouw van sociale huurwoningen nodig om deze verkoop en sloop te compenseren, zodat de conversiegraad uitkomt op 40%. Dat is aanmerkelijk hoger dan in de periode 2017 – 2021 toen de conversiegraad gemiddeld 15,9% bedroeg. Een verdere verhoging van de conversiegraad ten opzichte van de veronderstelde 40% vereist minder verkoop en minder sloop. Het is de vraag of dat in de praktijk mogelijk is. In de Nationale prestatieafspraken staat hierover dat “verkoop en sloop zijn [..] een noodzakelijk onderdeel van een gezonde bedrijfsvoering en uitgebalanceerde voorraadbeleid.” (Nationale prestatieafspraken, 2022, p 7) Via de verkoop van sociale huurwoningen realiseren woningcorporaties extra financiële middelen om te investeren. Als sloop van sociale huurwoningen vanwege de kwaliteit onvermijdelijk is, levert de woningcorporatie wel weer een locatie op waar ze nieuwbouw kan realiseren.  

Tot slot: inconsistentie tussen beleidsdoelstellingen

Dat de uitvoering van het nationale woningbouwprogramma leidt tot een verdere daling van het aandeel van de sociale huursector, laat een inconsistentie tussen beleidsdoelstellingen zien.

De doelstelling dat elke gemeente in haar woningvoorraad minimaal over 30% sociale huurwoningen beschikt, is nu eenmaal niet realiseerbaar als tegelijkertijd op basis van het nationale woningbouw-programma het landelijke aandeel daalt naar 25,7%.

De mogelijkheden om deze doelstellingen meer met elkaar in overeenstemming te brengen, zijn beperkt. Drie opties dienen zich aan:  

1. Een groter aantal sociale huurwoningen in het nationale woningbouwprogramma, dan het huidige aantal van 250.000.
2. In plaats van 50.000 middensegment huurwoningen, die woningcorporaties dienen te realiseren, deze woningen in het programma toevoegen aan de sociale huurwoningen.
3. Het opheffen van de DAEB-scheiding met een verhoging van de staatssteungrens zodat de niet-DAEB portefeuilles weer onderdeel vormen van de sociale huursector en er gecombineerd een grotere investeringscapaciteit ontstaat.

Een nadere verkenning van deze met elkaar samenhangende opties kan uitwijzen of een daling van het aandeel van de sociale huursector voorkomen kan worden. Deze verkenning om zicht te krijgen op de voor- en nadelen van de opties valt echter buiten de reikwijdte van dit artikel.

Referenties

• ABF (2022),: Woningmarktverkenning 2022 – 2037, december 2022., p. 13
• ABF en Ortec Finance (2022),: Landelijke prestatieafspraken woningcorporaties. Uitkomsten doorrekening opgaven en middelen, juni.  
• Zie Johan Conijn (2022),: Definiëring sociale huur, april 2022, Finance Ideas.
• Kasper Baggerman (2022), Miljoen extra sociale huurwoningen nodig voor 30% in elke gemeente, 21 oktober, Stadzaken.
• Ministerie voor Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening (2022), Programma woningbouw, maart.
• Ministerie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (2022): Nationale prestatieafspraken, juni.

---

^{[1] Het begrip ‘nep sociale huur’ is de afgelopen jaren veelvuldig in het nieuws geweest en heeft ook geleid tot Kamervragen van Grinwis (CU). Zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 2020 -2021, Aanhangsel 3268 en Aedes: Sociale huurwoningen gaat om meer dan de huurprijs. Persbericht 8 augustus 2022.
[2] De Memorie van Toelichting bij de Regiewet geeft een beschrijving van de voorwaarden waaraan woningen moeten voldoen om als sociale huurwoning beschouwd te kunnen worden. De daadwerkelijke definiëring komt in een later stadium bij een algemene maatregel van bestuur.
[3] Deze huurgrens wordt momenteel aangeduid met de liberalisatiegrens. Op basis van het Wetsvoorstel betaalbare huur zal deze huurgrens in de toekomst aangeduid worden met ‘maximale lagehuurgrens’.
[4] Ook de Autoriteit woningcorporaties hanteert dezelfde afbakening voor de sociale huursector. Zie: Autoriteit woningcorporaties: Staat van de corporatiesector 2022, februari 2023, p. 26
[5] Ook samenvoeging en splitsing van woningen beïnvloeden de verandering van de woningvoorraad. De omvang en het saldo van deze mutaties is beperkt zodat ze buiten beschouwing blijven.}