IBW: na 10 jaar afschaffing gewenst

Sinds 2016 publiceert het ministerie van VRO jaarlijks de uitkomsten van de Indicatieve bestedingsruimte woningcorporaties (IBW). De IBW geeft per woningcorporatie, per gemeente de extra financiële ruimte weer die een woningcorporatie heeft ten opzichte van de meerjarenbegroting. Daarmee hebben gemeenten en huurdersorganisaties inzicht in de extra investeringsmogelijkheden van de sector. Dat inzicht speelt een rol bij het maken van prestatieafspraken tussen woningcorporaties, gemeenten en huurdersorganisaties.

Met de invoering van Nationale prestatieafspraken in 2022 is de IBW overbodig geworden en creëert vooral verwarring. Is dit lustrumjaar het ideale moment om de IBW af te schaffen?

1. De ontstaansgeschiedenis

Al in de jaren negentig van de vorige eeuw werden er pogingen ondernomen om meer transparantie te bieden over de investeringsmogelijkheden van woningcorporaties. Nadat in 1997 het toezicht op woningcorporaties weggehaald was bij de gemeenten, kwamen in de relatie tussen gemeenten en woningcorporaties prestatieafspraken centraal te staan. Hierdoor werd bij gemeenten en huurdersorganisaties ook de behoefte groter aan inzicht in de investeringsmogelijkheden van een woningcorporatie.

Bovendien werd in 1997 in het Besluit beheer sociale huursector (artikel 21, lid 2) bepaald dat woningcorporaties ‘overtollige middelen’ dienen in te zetten voor de volkshuisvesting. In de eerste plaats lokaal en, indien er nog middelen resteren, in de regio’s. De beschikbare investeringsmogelijkheden dienden op deze wijze daadwerkelijk te worden ingezet.^[1]

Dit was ook het moment waarop het Centraal Fonds Volkshuisvesting, de toenmalige financiële toezichthouder, de taak kreeg om periodiek te rapporteren over de beschikbare middelen van woningcorporaties. Incidenteel is dit gebeurd, onder meer via de bepaling van de zogenaamde ‘vermogensovermaat’ bij woningcorporaties, maar het is niet structureel van de grond gekomen. Na verloop van tijd raakte de feitelijke toepassing van artikel 21 lid 2 volledig uit beeld.

Nieuwe woningwet

De transparantie is nieuw leven ingeblazen bij de discussies voorafgaande aan de invoering van de nieuwe Woningwet, die in 2015 van kracht werd. De wens voor transparantie over de investeringsmogelijkheden van woningcorporaties kwam hierbij opnieuw aan de orde.

De VNG-adviescommissie Relatie gemeenten en woningcorporaties adviseerde in 2013 dat inzicht geboden moest worden in de investeringsmogelijkheden van woningcorporaties. “Het is noodzakelijk dat het Rijk en/of de Financiële autoriteit ook een rol vervullen bij het verschaffen van inzicht in de investeringsmogelijkheden van een corporatie” En: “Gemeenschappelijk inzicht in de investeringsmogelijkheden van de corporatie vergemakkelijkt de totstandkoming van prestatieafspraken.”^[2] Dit advies is overgenomen door de minister en heeft geleid tot artikel 42 lid 5 in de Woningwet 2015.

Dit artikel biedt de minister de mogelijkheid om een indicatie te geven van de middelen die een woningcorporatie ter beschikking staan om in te zetten bij de uitvoering van de woonvisie van de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is. Het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (BTIV) 2015 bevat in artikel 38 lid 1 een nadere uitwerking. De strekking van dit artikel is dat jaarlijks vóór 1 juli gemeenten en bewonersorganisaties een indicatie dienen te ontvangen van de middelen die de woningcorporaties in de betreffende gemeenten ter beschikking staan om in het eerst volgende jaar in te zetten voor de uitvoering van de gemeentelijke woonvisie. Deze artikelen zijn nog steeds van kracht en hebben vanaf 2016 tot en met 2025 geleid tot de jaarlijkse publicatie Indicatieve bestedingsruimte woningcorporaties (IBW). De uitkomsten van de laatste versie zijn te vinden op datawonen.nl.

2. Indicatieve bestedingsruimte woningcorporaties 2016 – 2025

2.1. Methodiek voor bepalen IBW

Op hoofdlijnen is de methodiek voor het bepalen van de IBW als volgt.^[3] De bestedingsruimte van een woningcorporatie wordt bepaald door te bezien wat financieel mogelijk is binnen de financiële kaders die de Autoriteit woningcorporaties (Aw) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) stellen.

Het gaat dus om de lengte van de financiële polsstok waarbij in feite wordt verondersteld dat de woningcorporatie de financiële ruimte, die de Aw en het WSW bieden, maximaal benut. Dit wordt bezien over de prognoseperiode van vijf jaar. Voor een deel van die bestedingsruimte heeft de woningcorporatie al een bestemming gegeven in de vijfjaarsbegroting via de begrote activiteiten, zoals onder meer de voorgenomen uitgaven voor investeringen en onderhoud.

Invullen van bestedingsruimte

Een deel van de maximale financiële ruimte heeft in deze vijfjaarprognose nog geen bestemming gekregen. De IBW berekent in feite het (nog) niet benutte deel van de financiële ruimte. Het onbenutte deel kan ingezet worden voor extra investeringen. Bij het maken van prestatieafspraken met een woningcorporatie kunnen gemeente en huurdersorganisatie rekening houden met deze extra financiële ruimte.

Onderscheid bij inzet bestedingsruimte

De omvang van de bestedingsruimte van een woningcorporatie is mede afhankelijk van de wijze waarop die ruimte wordt besteed. Omdat nieuwbouw meer huurinkomsten oplevert dan woningverbeteringen, is de bestedingsruimte groter als de middelen worden ingezet voor nieuwbouw. Als de bestedingsruimte voor huurverlaging wordt ingezet, is de ruimte heel snel benut, omdat huurverlaging ook de toekomstige huurinkomsten verlaagt.

Daarom is bij de IBW voor de DAEB-portefeuille onderscheid gemaakt tussen de inzet van de bestedingsruimte voor:

• Investeringen in nieuwbouw van huurwoningen
• Investeringen in renovatie/duurzaamheid van huurwoningen
• Huurverlaging/huurmatiging

Voor de niet-DAEB portefeuille maakt de IBW onderscheid in de volgende bestedingscategorieën:

• Investeringen in nieuwbouw van huurwoningen
• Bijdrage aan DAEB

Daarbij geeft de IBW het bedrag weer dat, zoals in het BTIV staat, in het eerste begrotingsjaar extra besteed kan worden. Daarbij wordt verondersteld uitgegaan dat de woningcorporaties tot de grens gaan van de financiële kaders van de Aw en het WSW. Het aldus berekende bedrag wordt vervolgens verdeeld over de gemeenten waar een woningcorporatie huurwoningen bezit, naar rato van het bezit per gemeente. De eerste jaren werd de IBW alleen voor de DAEB-portefeuille bepaald. In latere jaren ook voor de niet-DAEB-portefeuille.

2.3 Publicatie uitkomsten IBW

Medio 2016 werden de uitkomsten van de IBW voor het eerst gepubliceerd. Tabel 1 laat zien dat alle woningcorporaties samen in dat jaar een extra bestedingsruimte hadden van € 37,1 mld. voor nieuwbouw. Voor woningverbetering was dat € 28,3 mld. en voor huurmatiging slechts € 1,1 mld. Deze bedragen kunnen niet bij elkaar worden opgesteld. Het is of/of. De extra bestedingsruimte voor nieuwbouw kwam overeen met de investeringen voor 245.000 woningen.

In de begeleidende Kamerbrief werd een groot aantal kanttekeningen geplaatst dat het berekende bedrag niet zonder meer beschikbaar was.^[4] Niettemin was de uitkomst brisant. Woningcorporaties en andere partijen opponeerden toentertijd heftig tegen de verhuurderheffing die in 2013 was ingevoerd. Door de verhuurderheffing konden woningcorporaties veel minder huurwoningen bouwen. De IBW-uitkomsten relativeerden dat argument sterk. Zo sterk dat minister Blok later in dat jaar woningcorporaties “Dagobert Duck” gedrag verweet.^[5]

Uitkomsten IBW van 2016 – 2025

De jaren daarna is de IBW grotendeels op gelijke manier berekend. De uitkomsten variëren van jaar op jaar, mede als gevolg van de wijzigende macro-economische veronderstellingen. De uitkomsten in 2022 vormen een grote uitschieter. De hoge bedragen waren een gevolg van de afschaffing van de verhuurderheffing in 2023. De verschillenanalyse liet zien dat dit een positief effect had van € 59,6 mld. Het jaar daarna was de uitkomst vooral als gevolg van een hogere rente weer lager.

Tabel 1: De uitkomsten van de IBW, in mld. euro’s, 2016 – 2025

	DEAB			niet-DEAB
	Nieuwbouw	Verbetering	Huurmatiging	Nieuwbouw	Bijdrage aan DAEB
2016	37,1	28,3	1,1
2017	21,1	16,3	0,7
2018	16,2	13,9	0,5
2019	28,8	22,8	0,7	8,9	5,0
2020	40,6	30,8	1,0	11,6	6,1
2021	35,2	27,5	0,9	14,3	6,9
2022	88,9	68,4	2,1	16,0	8,4
2023	38,5	30,4	1,1	7,3	5,4
2024	29,9	24,2	0,8	8,6	6,3
2025	21,5	17,4	0,6	7,0	5,2

Bron: Jaarlijkse IBW-publicaties, Ortec Finance

Na vijf jaar is er nog een evaluatie uitgevoerd van de IBW.^[6] De hoofdconclusie was dat de lokale partijen de functionaliteit van de IBW wilden uitbreiden om het effect van beleidsscenario’s te zien. Verder werd de IBW als zeer theoretisch ervaren en de praktische bruikbaarheid als te beperkt. De evaluatie leverde ook verschillende aanbevelingen op. Deze aanbevelingen waren:

• Betere toegang tot relevante informatie
• Tegemoet komen aan verschillende behoeften
• Eerder publiceren van de IBW
• Bredere rol voor de IBW

Met deze aanbevelingen is in beperkte mate iets gedaan.

3. Veranderde omstandigheden

Rol van Nationale Prestatieafspraken

De afgelopen jaren zijn de omstandigheden drastisch veranderd. De verhuurderheffing is gefaseerd afgeschaft, in 2022 deels en in 2023 geheel. Daarvoor in de plaats zijn afspraken gemaakt met de corporatiesector over de te leveren prestaties die mede door de ontstane financiële ruimte realiseerbaar zijn. Het gaat om de Nationale Prestatieafspraken (NPA). Voor het eerst gemaakt in 2022, vervolgens geactualiseerd in 2023 en herijkt in 2024. Een belangrijk kenmerk van de NPA is dat in principe alle beschikbare financiële middelen van de woningcorporaties ingezet dienen te worden voor afgesproken volkshuisvestelijke opgaven ten behoeve van beschikbaarheid, betaalbaarheid, duurzaamheid en leefbaarheid. De landelijke opgaven zijn op basis van de behoeften verdeeld over de 35 Woondealregio’s. En binnen de regio’s is voor elk woningcorporatie indicatief de eigen ‘fair share’ bepaald.

Bij de laatste NPA zijn afspraken gemaakt voor de tienjaarsperiode 2025 – 2034. De landelijke opgaven zijn in deze periode voor 95% financieel haalbaar.^[7] De mate van haalbaarheid verschilt sterk per regio. Er zijn regio’s waar er voldoende financiële ruimte is en er zijn ook regio’s met een groter dan gemiddeld financieel tekort. Ook zijn er binnen de regio’s grote verschillen in de financiële mogelijkheden van de afzonderlijke woningcorporaties.

Solidariteit en projectsteun

Binnen de regio’s wordt van woningcorporaties onderlinge solidariteit verwacht. Als binnen de regio solidariteit onvoldoende van de grond komt of niet toereikend is om binnen de regio de opgaven te realiseren, komt zo is het voornemen, projectsteun beschikbaar om het financieel tekort op te heffen. Projectsteun is een vorm van herverdeling tussen woningcorporaties omdat de financiële middelen voor de steun opgebracht worden met een verplichte heffing. Investeringsmogelijkheden worden zo verschoven waar nog een surplus is naar woningcorporaties met een tekort. Omdat landelijk de opgaven voor 95% haalbaar zijn, worden in de tienjaarsperiode op deze wijze in principe alle beschikbare financiële middelen van de woningcorporaties ingezet.

4. Vervagend nut IBW

De vraag is welke betekenis de IBW nog heeft in deze veranderde omstandigheden. De IBW is ontstaan om te laten zien wat bij elke woningcorporatie de omvang van de onbenutte financiële ruimte is. Bij het maken van de prestatieafspraken met gemeenten en huurdersorganisaties kan dan over de eventuele inzet van deze onbenutte middelen het gesprek worden gevoerd. Zoals uit tabel 1 naar voren komt is in 2025 de IBW voor nieuwbouw € 21,5 mld. Dit houdt in dat de woningcorporaties in 2026 voor dat bedrag extra kunnen investeren in nieuwbouw ten opzichte van de eigen meerjarenprognose.

Tegelijkertijd laat de NPA zien dat er geen extra financiële ruimte is om meer te doen dan al is afgesproken voor de periode 2025 – 2034. Deze paradox is vooral het gevolg van een verschil in tijdshorizon. De IBW kijkt naar het eerstvolgende jaar en benut in dat jaar denkbeeldig alle financiële ruimte binnen de financiële kaders van de Aw en het WSW. Daarna is geen ruimte meer om de extra investeringen te continueren. De NPA smeert de investeringsmogelijkheden uit over een periode van tien jaar. De NPA-afspraken zijn ook gebaseerd op deze gefaseerde inzet van financiële middelen.

Een illusie van beschikbare middelen

De IBW creëert dus een illusie over de beschikbaarheid van extra financiële middelen. Het zet de gemeenten en de huurdersorganisaties op het verkeerde been. Dat is ongewenst en daarom zou het goed zijn om te stoppen met de IBW, zoals de Aw ook al eerder heeft geadviseerd.^[8] Een beter alternatief is het om de uitvoering van de NPA te monitoren. En als de landelijk bepaalde NPA lokaal als minder passend worden beschouwd, dan is het alternatief om de uitvoering van lokaal aangepaste afspraken met eveneens een tijdshorizon van tien jaar te monitoren.

5. Tot slot

De IBW is in 2016 ontwikkeld als antwoord op een al veel langer bestaande behoefte bij gemeenten en huurdersorganisaties om inzicht te hebben in de lengte van de financiële polsstok van een woningcorporatie. De lokale afspraken met de woningcorporatie kunnen mede op dat inzicht gebaseerd worden. Op basis van het BTIV 2025, artikel 38, moest de extra financiële ruimte in het eerst volgende jaar worden berekend. Daarmee miskende de wetgever dat er na dat jaar te weinig investeringsmogelijkheden resteren voor de langere termijn als die ruimte wordt benut. Dat heeft van meet af aan de bruikbaarheid van de IBW beperkt. De hoogte van de IBW bood vooral in vergelijkend opzicht enig inzicht. Woningcorporaties met een relatief hoge IBW werden daar op aangesproken en aangespoord meer te doen

De huidige tienjaarsafspraken van de NPA vragen de inzet van alle beschikbare middelen. De IBW voegt daar geen bruikbare informatie aan toe. De IBW creëert vooral verwarring, omdat er geen relatie is met de financiële mogelijkheden om de NPA na te komen, dan wel een lokaal aangepaste versie van de NPA. Afschaffing van de IBW in dit jubileumjaar van de IBW is dan ook gewenst.

---

^{[1] Tommel, D.K.J. (1997), Brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 24.508, nr. 22, p. 5
[2] Commissie Dekker (2013): Relatie gemeenten en woningcorporatie. Den Haag: VNG, p. 20
[3] Conijn, J.B.S. en M. van ’t Hek (2016): Indicator bestedingsruimte woningcorporaties. Rotterdam: Ortec Finance
[4] Blok, S.A. (2016a): Brief aan de Tweede Kamer. Vergaderjaar 2015-2016, 29.453,nr. 418, p. 4-6
[5] Blok, S.A. (2016b): Woningcorporaties zijn gierig. Algemeen Dagblad, 2 december
[6] Westerhuis, M. en T. Morsheim (2021): Vijf jaar IBW. Indicatieve bestedingsruimte woningcorporaties. Den Haag: Platform31
[7] Keijzer, M (2024): Brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 2024-2025, 29.453, nr. 574, p. 6
[8] Autoriteit woningcorporaties (2024): Staat van de corporatiesector 2023. Den Haag: Inspectie Leefom-geving en Transport, p. 9}